Medien, Markt und Meinungsmacht

Rundfunkpolitische Kontroversen, Debatten über Bestimmung, Ausgestaltung, Anspruch und Leistung der deutschen Rundfunkordnung sind so alt wie der Rundfunk selber. Weder die Klagen über die Trivialisierung und Kommerzialisierung der Medien noch parteiegoistische Forderungen von Politikern aller Couleur über die zukünftige Gestalt der Rundfunkordnung können darüber hinwegtäuschen, dass die bestehende Rundfunkordnung eine grundlegende und keineswegs unangefochtene Errungenschaft in der Nachkriegsgeschichte darstellt.

Erst nach dem zweiten Weltkrieg wurde Rundfunk im Public Service, also im Sinne eines “Dienstes an der Öffentlichkeit”, über alliierte Entscheidungen in den westdeutschen Besatzungszonen installiert. Unter der Zensur der alliierten Siegermächte wurde damals an der Entwicklung einer demokratischen Presse und eines freien Rundfunks gearbeitet. Ein gemeinsames Konzept gab es nicht, aber in jeder der Besatzungszonen entstanden mehrere Militärsender, die zu den Keimzellen der bundesdeutschen Rundfunkanstalten wurden.

Nach und nach übernahmen deutsche Mitarbeiter die jeweiligen Sendebetriebe. Mitarbeiter wie Gestalter der sich sukzessive von der alliierten Kontrolle lösenden Medienordnung waren sich ihres schweren Erbes bewußt. Die Nationalsozialisten hatten die Möglichkeiten des Rundfunks genau erkannt und ihn in den Dienst ihrer Propaganda gestellt. Leicht war es gewesen, den Rundfunk gleichzuschalten, da er in der Weimarer Zeit zentralistisch organisiert gewesen war.

Wohlwissend, dass die Besatzungsmächte keinen Zentralismus zugelassen hätten, fiel die Entscheidung für die föderale Grundstruktur der neuen Rundfunkverfassung. Die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland wurde am 9. und 10. Juni 1950 durch die Intendanten der bis dahin sechs Rundfunkanstalten aus Hamburg (NWDR), Bremen (Radio Bremen), Frankfurt (Hessischer Rundfunk), Baden-Baden (Südwestfunk), Stuttgart (Süddeutscher Rundfunk) und München (Bayerischer Rundfunk) in Bremen gegründet.

Dem Beginn der Fernsehära ist es zu verdanken, dass sich die lose verbundenen jungen Hörfunkanstalten bald zu einem als föderalem Verbund organisierten Medienunternehmen entwickelten. Die Programmanteile für das gemeinsame, 1954 gestartete nationale Programm Deutsches Fernsehen wurden in einem Vertrag prozentual zur finanziellen Leistungskraft auf die einzelnen Anstalten verteilt. Damit war das Leitmotiv in der Geschichte der ARD, das Prinzip des Föderalismus, gesetzt und dem Gedanken an eine zentrale Produktionsstätte in der Hauptstadt oder eine einheitliche Organisation eine Absage erteilt.

Schwieriger als die interne Diskussion gestaltete sich von nun an die Auseinandersetzung mit der deutschen Politik, die, nachdem die BRD 1955 die volle politische Handlungsfähigkeit gewonnen hatte und die alliierten Vorschriften außer Kraft getreten waren, Morgenluft witterte. Um sich des unbequemen Journalismus der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu erwehren, betrieb Adenauer engagiert die Schaffung eines privatrechtlich verfaßten Bundesrundfunks mit möglichst direktem Zugriff durch die Regierung. Handstreichartig unterzeichneten er und sein Minister Fritz Scheffler am 25. Juli 1960 den Gesellschaftsvertrag einer “Deutschland-Fernsehen-GmbH”.

Die Sozialdemokratischen Länderchefs, durchaus beifällig von ihren CDU-Kollegen begleitet, klagten vor dem Bundesverfassungsgericht wegen Übergriffs in ihre Kulturhoheit. Das darauf folgende Urteil aus Karlsruhe schrieb Rundfunkgeschichte. Zum ersten Mal wurde verfassungsrechtlich festgestellt, dass der Rundfunk unter der Hoheit der Länder steht und er unter dem Primat der Meinungsfreiheit staatsfern organisiert werden muss.

Die Niederlage im Fernsehstreit bedeutete eine empfindliche politische Schlappe für die Regierung Adenauer. Die Verfassungsrichter hatten mit diesem ersten Rundfunkurteil klargestellt, daß alle zentralistischen Bestrebungen des Bundes im Rundfunkwesen zum Scheitern verurteilt sind und die Rundfunkhoheit den Ländern obliegt. Indem es die Veranstaltung von Rundfunksendungen zur “öffentlichen Aufgabe” erklärte, das bestehende Organisationsprinzip ausdrücklich sanktionierte, aber gleichzeitig unter bestimmten Voraussetzungen auch Gesellschaften privaten Rechts nicht von der Rundfunkveranstaltung ausschloss, bildete der Entscheid das Fundament der deutschen Rundfunkverfassung.

Auch nachdem das ZDF 1963 den Sendebetrieb aufnahm, blieb die ARD im Spannungsfeld der Politik. Von Seiten der CDU/CSU wurde ihr vorgeworfen, tendenziös zugunsten linker, sozialdemokratischer und – später – radikaler Positionen zu berichten. Mitte der Siebziger Jahre drohte die CSU, das Länderabkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms vom 17. April 1959 zu kündigen, falls “die Unausgewogenheit und zum Teil mangelnde Qualität des Gemeinschaftsprogramms der ARD” nicht behoben würden. Die bayerische Staatsregierung setzte ihre Kündigungsüberlegungen nicht in die Tat um, wohl auch, weil die Entwicklung der Kabeltechnik mit der Einführung privatrechtlicher Konkurrenz eine elegantere Möglichkeit versprach, dem beklagten Linkstrend der Öffentlich-Rechtlichen zu begegnen.

Die rege Gesetzgebungstätigkeit einzelner Bundesländer, die sich eine Neuordnung der Rundfunkordnung im Sinne eines geordneten Nebeneinanders von privaten und öffentlich-rechtlichen Anbietern zum Ziel gesetzt hatten, führten schließlich zu einer erneuten Bewährungsprobe der Kommunikationsordnung. Wieder war es das Bundesverfassungsgericht, dem dabei die entscheidende Rolle zu Teil wurde. In einem Normenkontrollverfahren gegen eines der ersten neuen Landesmediengesetze, dem niedersächsischen Landesrundfunkgesetz, entschieden die Karlsruher Richter 1984, dass dieses in seinen Grundlinien mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Dieses vierte Rundfunkurteil kam einem “medienpolitischen Urknall” (Bernhard Vogel) gleich. Die publizistische Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Bereich der elektronischen Medien war damit beendet. Das Prinzip der Grundversorgung mit Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung fungierte als inhaltliche Fixierung des Verantwortungsbereichs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. An die Privaten, RTL, Sat1 und die Sender der sogenannten zweiten und dritten Generation, werden seitdem reduzierte Anforderungen gestellt, die ihnen, auch um ihnen Entwicklungs- und Amortisationschancen zu geben, nur gewisse Grundstandards gleichgewichtiger Vielfalt abverlangten.

Die Höhe der Gebührenfinanzierung muss regelmäßig durch die Regierungen der Länder abgesegnet werden – und mit ebensolcher Regelmäßigkeit droht ARD und ZDF von hier Ungemach. Die Ministerpräsidenten Sachsens und Bayerns, Biedenkopf und Stoiber, schlugen in einem aufsehenerregenden Papier 1995 die Abschaffung des Ersten Deutschen Fernsehens und die Zurückführung der ARD auf ihre Landessender vor, falls die ARD ihre Rationalisierungsbestrebungen nicht intensiviere. Vor allem der Funktionsbereich jenseits der Grundversorgung war und ist Anlass ausführlicher Diskussionen. Die eine Seite fordert seither nachdrücklich, den Rundfunk durch einen radikalen Umbau der dualen Rundfunkordnung dem Wettbewerb zu öffnen.

Die anhaltenden medienpolitischen Kontroversen stehen für die Geschichte der deutschen Rundfunkpolitik zwischen Gesellschaft und Markt, föderalistischen Regelungszuständigkeiten und bundespolitischen Zugriffen, publizistischem und kommerziellen Wettbewerb, Kontrolle und Freiheit. Dieses System steht vor großen Herausforderungen. So stellt sich die Frage, inwieweit das duale Rundfunksystem der Bundesrepublik, in das der Grundversorgungsauftrag eingebettet ist, in seiner gegenwärtigen Ausprägung angesichts der zunehmenden politischen und wirtschaftlichen Integration in Europa noch tragbar ist. Zwar hat sich die BRD die Existenz der öffentlich-rechtlichen Sender in einer Protokollnotiz zum Vertrag von Amsterdam sichern lassen. Ob allerdings die Grundversorgung in einer zukünftigen gemeinsamen Rundfunkordnung dauerhaft hinreichend Berücksichtigung findet, ist zweifelhaft. Gleichzeitig gilt es, Fehlentwicklungen und Reformbedarf im nach dem Public Service-Modell organisierten Rundfunk, Markt- und Medienmacht von bestimmenden Akteuren sowie Abhängigkeiten im privatwirtschaftlichen Rundfunk zu untersuchen.